国有企业集团改制以来，政企不分、行政干预现象严重，国家作为：委托人，在约束和监督代理人时存在监督不力、约束软化的问题，分散的投资者又缺乏足够的激励和能力去监督和约束作为代理人的经营者，有法人作为持股主体，才能够真正行使投票权，制约经营者。

了提高法人监督约束经理人的积极性，需要对产权结构进行重新设置和安排。首先应当减少国家股的比重，增加法人持股量，到一定程度时法人股通过投票权监督和约束企业经理人员的积极性就会得到提高，因为监督和约束所带来的利益与他们所付出的代价相比要大得多。

由于我国资本市场不够完善，国家资产管理体制没有理顺，因此，减国家股、增加法人股的过程将会很漫长。如果我国的资本市场能够达到股权置换和兼并收购在操作上障碍很小，将会便利企业降低过大的国股比重，而且国有股多为平价发行，而社会公众股多为溢价发行，同时上国有股和社会公众股在资本市场上流通，可能造成新的股权不平等，而果让国有股缩股后再上市流通，又可能造成国有资产的流失因此，国企业集团产权结构的进一步调整具有复杂性和长期性。

公司制企业产权结构制度的创新可以尝试改变国家股的性质，将国家股设置为优先股。由于优先股先于普通股获得公司收益分配，因而风较小。相应地，其收益不能随公司业绩的高增长而增长。同时，优先股的权利要比普通殷小得多，这对国家这一权利主体而言是较为恰当的，为国家行使股东权利的能力本来就是相当弱的，如若硬要行使，往往会因政企不分反而不利于公司治理绩效的改进。将国家股设置为优先股，一面可以更好地发挥法人股东关心公司经营的积极性，因为公司绩效越好，作为普通股的法人股所获得的收益分配就越高；另一方面，由于优先股的股东收益是事先约定好的，国家的利益也能够得到保障。